W praktyce działania organów administracji publicznej nadal spotkać można stanowisko, zgodnie z którym zameldowanie na pobyt stały lub czasowy jest dopuszczalne wyłącznie w lokalu samodzielnym, posiadającym zaświadczenie o samodzielności wydane przez starostę na podstawie ustawy o własności lokali. Pogląd ten, choć powszechnie powielany w decyzjach administracyjnych, nie znajduje oparcia ani w przepisach ustawy o ewidencji ludności, ani w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 25 ustawy o ewidencji ludności, pobytem stałym jest zamieszkanie w oznaczonej miejscowości pod wskazanym adresem z zamiarem stałego przebywania. Konstrukcja ta jednoznacznie akcentuje element faktyczny – rzeczywiste zamieszkiwanie – oraz element wolicjonalny, jakim jest zamiar stałego pobytu. Ustawa nie uzależnia realizacji obowiązku meldunkowego od statusu prawnego lokalu, jego samodzielności ani od ustanowienia dla niego odrębnej własności. Celem postępowania meldunkowego jest bowiem prowadzenie ewidencji ludności, a nie weryfikacja stanu prawnego czy technicznego nieruchomości.
Istotne znaczenie ma w tym kontekście pojęcie „wydzielenia” lokalu, którym posługuje się art. 26 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Pojęcie to nie może być utożsamiane z „wyodrębnieniem” lokalu w rozumieniu ustawy o własności lokali ani z jego samodzielnością potwierdzoną zaświadczeniem starosty. Jak konsekwentnie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, wydzielenie lokalu oznacza jedynie faktyczne wydzielenie przestrzeni przeznaczonej do zamieszkiwania, a więc takiej, która umożliwia realizację podstawowych funkcji życiowych. Nie jest zatem konieczne, aby lokal stanowił odrębną nieruchomość lub spełniał cywilnoprawne przesłanki samodzielności.
Stanowisko to zostało jednoznacznie wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2018 r. (IV SA/Wa 2367/17), a następnie potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2019 r. (II OSK 2172/18), w którym podkreślono, że istotą postępowania meldunkowego nie jest ewidencja lokali, lecz ewidencja osób, a dla jej prowadzenia wystarczające jest ustalenie miejsca faktycznego pobytu. NSA wskazał również, że pojęcia wydzielenia lokalu nie można utożsamiać z ustanowieniem odrębnej własności lokalu w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
Na marginesie należy zaznaczyć, że nawet na gruncie ustawy o własności lokali samodzielność lokalu nie oznacza automatycznie konieczności jego wyodrębnienia. Z art. 2 tej ustawy wynika bowiem, że samodzielne lokale mogą, lecz nie muszą, stanowić odrębne nieruchomości. Tym bardziej więc nie można wymagać, aby lokal spełniający funkcję mieszkalną posiadał zaświadczenie o samodzielności wyłącznie na potrzeby realizacji obowiązku meldunkowego, skoro ustawa o ewidencji ludności nie przewiduje takiego wymogu.
W praktyce istotne znaczenie mają również sytuacje, w których status lokalu jako mieszkalnego został potwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, na przykład w sprawach dotyczących ochrony lokatorów. Ustalenie, że dany lokal ma charakter mieszkalny i służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, implikuje jego wydzielenie w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności. Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. takie orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz organy administracji publicznej, które nie są uprawnione do kwestionowania poczynionych w nim ustaleń.
Warto również podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie potwierdzano możliwość zameldowania w obiektach i pomieszczeniach, które nie miały charakteru lokali samodzielnych, a często nie spełniały nawet standardowych kryteriów lokalu mieszkalnego. Sądy dopuszczały zameldowanie m.in. na działkach w ogrodach działkowych czy w garażach, wskazując, że decydujące znaczenie ma możliwość ustalenia adresu oraz faktyczne przebywanie danej osoby w danym miejscu. Organy ewidencji ludności nie są bowiem powołane do badania zgodności obiektu z przepisami prawa budowlanego czy zagospodarowania przestrzennego ani do korygowania danych dotyczących nieruchomości.
Podsumowując, brak samodzielności lokalu w rozumieniu ustawy o własności lokali nie stanowi przeszkody do zameldowania. Wystarczające jest, aby lokal był faktycznie wydzieloną przestrzenią służącą zamieszkiwaniu, a osoba ubiegająca się o meldunek rzeczywiście w nim przebywała z zamiarem stałego lub czasowego pobytu. Żądanie przez organ administracji zaświadczenia o samodzielności lokalu należy ocenić jako działanie niemające podstawy prawnej, sprzeczne z celem i funkcją obowiązku meldunkowego oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych.